橫向財政轉(zhuǎn)移支付為何難推進(jìn)？
記者：生態(tài)補(bǔ)償推行了這么多年，為何還沒有深入推廣開來？您認(rèn)為目前實施生態(tài)補(bǔ)償遇到了哪些困難？
劉桂環(huán)：總體來看，生態(tài)補(bǔ)償正在諸多困難中前行。
首先，生態(tài)補(bǔ)償理論基礎(chǔ)和技術(shù)方法研究不足，頂層設(shè)計不到位。使得生態(tài)補(bǔ)償管理不夠規(guī)范，于是就出現(xiàn)“生態(tài)補(bǔ)償是個筐，什么都往里裝”和“會哭的孩子有奶吃”等現(xiàn)象。
其次，生態(tài)補(bǔ)償政策促進(jìn)了政府行政管制手段和經(jīng)濟(jì)手段的結(jié)合使用，政府手段與市場手段的“協(xié)同效應(yīng)”正在逐漸顯現(xiàn)，但還需進(jìn)一步加強(qiáng)。
第三，跨省生態(tài)補(bǔ)償較難推進(jìn)。兩省之間很難協(xié)商生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯栴}，究其原因在于國家層面沒有出臺相關(guān)政策，還存在著利益相關(guān)者責(zé)任關(guān)系界定不明確、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有待厘定等問題。
第四，生態(tài)補(bǔ)償法律基礎(chǔ)較薄弱。目前國家層面生態(tài)補(bǔ)償立法缺失，造成我國各地生態(tài)補(bǔ)償實踐普遍存在法律依據(jù)不充分問題。地方規(guī)范性文件缺乏法律效力。
記者：目前生態(tài)補(bǔ)償資金主要依靠中央財政轉(zhuǎn)移支付，其他渠道明顯缺失。這會對生態(tài)補(bǔ)償效果有什么影響？
劉桂環(huán)：當(dāng)前階段，生態(tài)補(bǔ)償大多是一項“要錢”的工作，補(bǔ)償資金也主要依靠中央財政轉(zhuǎn)移支付，其他渠道相對較少。同時，對生態(tài)補(bǔ)償資金使用和管理的后續(xù)機(jī)制準(zhǔn)備不充分，現(xiàn)有的做法多側(cè)重于如何拿到生態(tài)補(bǔ)償資金，而對于補(bǔ)償資金在受償者內(nèi)部之間的分配、使用和管理，重點生態(tài)區(qū)的人民群眾為保護(hù)生態(tài)環(huán)境做出很大貢獻(xiàn)，還存在著保護(hù)成本較高、補(bǔ)償偏低的現(xiàn)象。
有的地方甚至出現(xiàn)擠占、挪用補(bǔ)償資金現(xiàn)象。這是由于補(bǔ)償資金的使用效果即補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)測與評估機(jī)制不足，不利于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制發(fā)揮其應(yīng)有的作用。由于規(guī)范約束不足，一些地方總想在生態(tài)補(bǔ)償名義之下籌集資金，但錢卻未能真正有效用于生態(tài)補(bǔ)償上，這無形當(dāng)中降低了生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓哦取?/p>
記者：縱向財政轉(zhuǎn)移支付會給國家財政造成很大壓力，有時會出現(xiàn)補(bǔ)償不足的情況，所以有人提出，要重點建設(shè)具有現(xiàn)實性的橫向財政轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，您對此怎么看？
劉桂環(huán)：什么是生態(tài)橫向財政轉(zhuǎn)移支付？即考慮到同級地方政府之間的生態(tài)功能及其關(guān)聯(lián)程度，各同級地方政府之間的橫向財政平衡，也稱“兄弟互助式”，這種模式是同級的各地方政府之間的平行轉(zhuǎn)移，一般是財力富裕地區(qū)（生態(tài)功能相對不足）向財力不足（生態(tài)功能相對富裕）地區(qū)轉(zhuǎn)移。這種模式可作為縱向財政轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)充。
橫向財政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制應(yīng)該是彌補(bǔ)縱向財政轉(zhuǎn)移支付資金不足的有效手段之一，但目前建立基于生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向財政轉(zhuǎn)移支付的政法依據(jù)還不充分，建議加強(qiáng)這方面的研究工作，為實施橫向財政轉(zhuǎn)移支付奠定良好基礎(chǔ)。
針對目前橫向財政轉(zhuǎn)移的不足或者說缺失，有關(guān)部門正在積極推動建立橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度。鼓勵在一些條件成熟地區(qū)先行試點，待充分總結(jié)試點的基礎(chǔ)上，摸索出成功經(jīng)驗，進(jìn)一步推廣，循序漸進(jìn)構(gòu)建具有中國特色的生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付制度。例如，新安江跨流域水環(huán)境補(bǔ)償試點已經(jīng)具備了橫向財政轉(zhuǎn)移支付的特征，但從某種層面來說，還不屬于真正意義上的橫向財政轉(zhuǎn)移支付，但隨著試點經(jīng)驗的逐步總結(jié)和完善，可以為其他地方提供借鑒。
只能用錢補(bǔ)償嗎？
記者：有人認(rèn)為，現(xiàn)在補(bǔ)償方式過于簡單，請問您如何看待這個問題？還有哪些補(bǔ)償方式可以借鑒？
劉桂環(huán)：目前，政府仍然是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕徺I者，生態(tài)補(bǔ)償?shù)男姓蔬€比較濃厚，存在一定的制度約束，同時政府補(bǔ)償形式又較單一，主要采用資金補(bǔ)償，對于政策補(bǔ)償、實物補(bǔ)償、技術(shù)補(bǔ)償、智力補(bǔ)償?shù)刃问?，則運(yùn)用較少。
在建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制過程中，這些補(bǔ)償方式都需要統(tǒng)籌考慮。但考慮到目前我國處于建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的初期階段，低點起步，以資金補(bǔ)償開始，循序漸進(jìn)地推廣其他適宜的生態(tài)補(bǔ)償方式也是符合國情的。例如地方出現(xiàn)了異地開發(fā)模式、水權(quán)交易模式、排污權(quán)交易模式等，尋找適合我國國情的市場化生態(tài)補(bǔ)償途徑需要在總結(jié)國內(nèi)外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上逐步推廣，穩(wěn)步推進(jìn)。
記者：針對我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不完善的現(xiàn)狀，需要從總體上建立類似環(huán)境污染收費(fèi)的系統(tǒng)政策嗎？
劉桂環(huán)：據(jù)了解，國家有關(guān)部門正在開展歸并整合有關(guān)專項資金、研究開征環(huán)境保護(hù)稅等工作。在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的初期階段，生態(tài)補(bǔ)償所需的資金應(yīng)該能夠在整合后的專項資金中統(tǒng)籌解決。
當(dāng)然，長期來看，有必要引入市場化途徑，吸引更多的社會資金參與到生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)建設(shè)中來，進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。
“富饒的貧困”從何而來？
記者：請問，您如何看待生態(tài)補(bǔ)償與扶貧的關(guān)系？
劉桂環(huán)：目前對生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)識還不夠全面，認(rèn)為接受補(bǔ)償?shù)牡貐^(qū)往往是落后的貧窮地區(qū)，生態(tài)補(bǔ)償往往與扶貧工作緊密結(jié)合。實際上，生態(tài)補(bǔ)償與扶貧并不能畫等號，不能依靠生態(tài)補(bǔ)償來解決貧困問題。
位于“生態(tài)重地”的貧困地區(qū)居民往往被迫陷入“要溫飽還是要環(huán)保”的兩難境地。也經(jīng)常有地方抱怨自己是 “富饒的貧困”，境地尷尬。從這一點來看，需要我們處理好“造血”補(bǔ)償與“輸血”補(bǔ)償?shù)年P(guān)系。
財政轉(zhuǎn)移支付這種“輸血型”生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對促進(jìn)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)起到了十分重要的作用。今后也必須進(jìn)一步完善“輸血型”生態(tài)補(bǔ)償，加大生態(tài)保護(hù)重點區(qū)域的支持力度，把這些地區(qū)的生態(tài)功能穩(wěn)定住。
同時，我們也應(yīng)該看到，這種“輸血型”生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制無法解決發(fā)展權(quán)補(bǔ)償?shù)膯栴}，因為它無法解決生態(tài)保護(hù)和建設(shè)投入上自我積累、自我發(fā)展的問題。目前，欠發(fā)達(dá)地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)工作的深度、廣度、力度基本上取決于外部輸血量（財政轉(zhuǎn)移支付資金）的多少，他們?nèi)狈ι鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的內(nèi)生原動力和支撐力，缺乏“造血”功能。一旦“輸血”（轉(zhuǎn)移支付）停止，有些生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)活動也將隨之停止。因此，建立“造血型”的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制既是對現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善和補(bǔ)充，更應(yīng)是一種發(fā)展模式的拓展和創(chuàng)新。
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