2019年10月31日，黨的十九屆四中全會審議通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，全面而深刻地闡釋了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大意義和總體要求，并從堅持和完善黨的領導制度體系等14個方面作出重要的戰(zhàn)略部署。其中，在“堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進人與自然和諧共生”部分，明確提出“構建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系”。
排污許可制度在我國的發(fā)展可追溯至上世紀八十年代，其最初只是實現(xiàn)污染物排放總量控制的一種手段。因此，很長的一段時間內(nèi)，排污許可制度的功能一直未能得到正確的認識和充分的發(fā)揮。
自黨的十八大以來，隨著生態(tài)文明建設的推進，作為生態(tài)文明體制改革的重要一環(huán)，排污許可制度受到了前所未有的重視?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》《中共中央 國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》、“十三五”規(guī)劃綱要等文件先后提出要完善排污許可制度。
2016年，國務院辦公廳正式印發(fā)《控制污染物排放許可制實施方案》(以下簡稱《實施方案》)，對排污許可制度改革的指導思想、基本原則、目標任務以及改革步驟作出了詳細的部署。在黨中央的政策引領下，《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等法律在修訂過程中也先后對排污許可作出規(guī)定。
在生態(tài)文明體制改革的總體布局中，排污許可制度被賦予了全新的使命?！秾嵤┓桨浮诽岢?，要將排污許可制建設成為固定污染源環(huán)境管理的核心制度，作為企業(yè)守法、部門執(zhí)法、社會監(jiān)督的依據(jù)，為提高環(huán)境管理效能和改善環(huán)境質(zhì)量奠定堅實基礎。
根據(jù)《實施方案》的部署，到2020年，我國將完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發(fā)工作，全國排污許可證管理信息平臺有效運轉，各項環(huán)境管理制度精簡合理、有機銜接，企事業(yè)單位環(huán)保主體責任得到落實，基本建立法規(guī)體系完備、技術體系科學、管理體系高效的排污許可制，對固定污染源實施全過程管理和多污染物協(xié)同控制，實現(xiàn)系統(tǒng)化、科學化、法治化、精細化、信息化的“一證式”管理。
在黨中央和國務院的正確領導下，排污許可制度改革取得了顯著進展。原環(huán)境保護部及時制定了《排污許可管理辦法(試行)》，對排污許可的申請、核發(fā)、監(jiān)管、法律責任等作出詳細規(guī)定，為排污許可的實施提供了基本的規(guī)范和指引。同時，制定了《固定污染源排污許可分類管理名錄》和多項排污許可支撐技術規(guī)范，確保排污許可制度能夠有效落實。據(jù)統(tǒng)計，目前已制定排污許可證申請與核發(fā)技術規(guī)范48項、自行監(jiān)測指南14項、污染防治可行技術指南7項、污染源源強核算指南18項。
根據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的信息，截至9月10日，全國已累計核發(fā)火電、造紙等重點行業(yè)排污許可證6.7萬余張，登記企業(yè)排污信息4.3萬余家，管控大氣污染物排放口24.89萬個、水污染物排放口5.14萬個。為了給排污許可制度提供更強有力的法律保障，《排污許可管理條例》也在緊鑼密鼓地制定當中。
黨的十九屆四中全會將排污許可制度納入《決定》當中，表明了黨中央對于排污許可制度的高度重視。同時，也吹響了進一步深化排污許可制度改革的沖鋒號。
為按時完成《實施方案》所確定的改革目標，加快構建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系，排污許可制度改革至少還需在以下幾個方面加大努力：
加快制度的整合與銜接。排污許可制度應盡量將排污單位相關權利義務予以整合，并在排污許可證上予以明確，從而實現(xiàn)一證式管理，使排污許可真正成為企業(yè)守法、政府執(zhí)法、社會監(jiān)督的依據(jù)。
同時，排污許可制度應與環(huán)境影響評價制度、環(huán)境標準制度、“三同時”制度、環(huán)境監(jiān)測制度、環(huán)境稅制度等其他環(huán)境管理制度進行有效銜接，形成體系完整、運行順暢的環(huán)境管理制度體系。例如，通過排污許可制度，為環(huán)境稅、環(huán)境統(tǒng)計、排污權交易等工作提供統(tǒng)一的污染物排放數(shù)據(jù)。通過制度的整合與銜接，拓展排污許可的制度功能，使排污許可具備作為固定污染源監(jiān)管制度體系核心的制度能力。
加快制定《排污許可管理條例》，完善配套的技術規(guī)范。依法治國是我國的基本國策，也是中國特色社會主義制度的重要組成部分，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。排污許可制度的實施需要在法治的軌道上進行，排污許可實踐的成功經(jīng)驗也需要通過立法予以固定，應進一步加快制定《排污許可管理條例》的步伐。由于排污許可涉及一系列的標準、名錄和技術規(guī)范，相關主管部門應同步制定和完善相應的規(guī)章和技術性規(guī)范，為排污許可的實施提供技術支撐。
加快證后監(jiān)管體系和監(jiān)管能力建設。制度的生命力在于執(zhí)行，排污許可的監(jiān)管直接決定著排污許可制度能否取得實效。根據(jù)部署，所有固定污染源的排污許可證核發(fā)工作將于2020年完成，此后將面臨著巨大的證后監(jiān)管任務。因此，應從人力、物力、財力等多方面加大對排污許可監(jiān)管工作的投入，加強監(jiān)管機構建設和監(jiān)管人員培訓，不斷完善監(jiān)管體系，提升監(jiān)管能力。同時，創(chuàng)新監(jiān)管方式，充分運用大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術實施監(jiān)管，大幅提高監(jiān)管的效率。
(作者單位：北京大學法學院)
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