內容提要 文章在闡述我國農(nóng)業(yè)水價歷史沿革及現(xiàn)狀基礎上，分析了現(xiàn)行水價政策對灌區(qū)的影響和水價不能按成本收費原因，提出了水價改革建議：加強宣傳和教育，充分認識水資源危機緊迫性，為水價改革奠定輿論基礎；準確估計農(nóng)民的可承受能力；認真地剖析現(xiàn)行水價政策的利弊，制訂科學的水價辦法；制定合理的水價目標，分步實施；將用戶作為主體參與水價的改革。
關鍵詞：水資源 價值 管理 水價 價格
一、灌區(qū)水價的沿革及現(xiàn)狀
1、沿革
新中國成立以來，我國的水費經(jīng)歷了多個歷程，灌區(qū)的水價也隨之發(fā)生變化。1965年之前，供水不收費。1965年，水利電力部制定了《水利工程水費征收使用和管理試行辦法》，該辦法雖經(jīng)國務院批準頒布實施，但受“文化大革命”的影響未能在全國執(zhí)行。由于長期采取無償供水或低價供水政策，導致水利工程維修管理、設備更新費用嚴重不足，許多單位連簡單的再生產(chǎn)都難以維持，同時不利于合理用水和節(jié)約用水，造成嚴重的水資源浪費。為此，前水利部1982年2月向國務院呈交了《關于核定水費制度的報告》，報告指出，制定水價應以供水成本和利潤為依據(jù)。1984年7月，中共中央書記處紀要提出“要修訂水費標準，擬定全國征收水費的原則，對提高水費以后發(fā)生困難的地區(qū)和部門，要進行補貼，寧可將水費補貼在明處。”1984年冬水利電力部擬定了《重新核訂水利工程收費制度的暫行規(guī)定》上報國務院，1985年7月22日經(jīng)國務院批準并以國發(fā)［1985］94號文《關于水利工程水費核訂、計收和管理辦法的通知》轉發(fā)全國遵照執(zhí)行，此后許多省市都對供水成本進行了測算，并擬定了水費改革方案，自此，灌區(qū)的水價收費有規(guī)可循，并逐漸步入正軌。
2、現(xiàn)狀
我國農(nóng)業(yè)水利工程現(xiàn)狀水價見表1
表1 我國農(nóng)業(yè)水利工程水價（單位：分/立方米）
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地區(qū) |
水價
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地區(qū)
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水價
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地區(qū)
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水價
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地區(qū)
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水價
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北京
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2
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天津
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4
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河北
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7.5
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山西
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6.18
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內蒙古
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2.3
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遼寧
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3
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吉林
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3（綜合）
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黑龍江
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2.4
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上海
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1.5
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江蘇
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1（綜合）
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浙江*
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1.5
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安徽*
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4.2
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福建*
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3.5
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江西*
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1.6
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山東
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3.22
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河南
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4
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湖北*
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4
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湖南*
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3.2
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廣西*
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3
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海南
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1.7
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四川
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3.1
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貴州*
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2
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云南
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2（綜合）
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西藏
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陜西
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3.9
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甘肅
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3
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青海*
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4
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寧夏
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0.6（自流）
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新疆
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1.8
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重慶
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3（綜合）
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說明：1、港、澳、臺地區(qū)資料缺；2、*表示以糧計價折算；3、數(shù)據(jù)來源：《中國水利》，1998（1）第6頁。
從表1可以看出，我國農(nóng)業(yè)水價普遍較低，在0.6?7.5分/立方米之間，平均為3.57分/立方米。從總的情況來看，大型灌區(qū)的價格偏低，特別是寧夏，才0.6分/立方米。如此低廉的水價，對灌區(qū)產(chǎn)生一系列不利影響。
二、現(xiàn)行水價政策對灌區(qū)的影響
現(xiàn)行的水價政策的核心和基本依據(jù)是國發(fā)［1985］94號文《關于水利工程水費核訂、計收和管理辦法》，它是中央和地方各級政府和有關部門規(guī)范管理水利工程有償供水行為的主要法律依據(jù)。該辦法推動了水利工程水費計收工作的全面展開，使水利工程由無償服務轉向有償服務，對水利工程正常運轉起到了重要作用。由于它是計劃市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，與目前市場經(jīng)濟難以接軌，加之其制定過程中本身存在多種缺陷，其對灌區(qū)產(chǎn)生了極端不利影響，主要表現(xiàn)在：
1、水價太低，節(jié)水意識低下，導致珍貴的水資源巨大浪費
上文已經(jīng)提到，我國的農(nóng)業(yè)水價偏低，這主要是因為：水價政策定價原則極不合理，水費標準背離市場價值，主要表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)按供水成本收費，其成本不包括農(nóng)民投勞折資形成的固定資產(chǎn)折舊，使得現(xiàn)行水費標準不到供水成本的一半，造成水費偏低，此外，值得一提的是，水資源本身的價值被拋棄。水資源本身具有價值，此價值的產(chǎn)生是有水資源所有全所確定的，在水價確定時，完全沒有考慮其存在，在某種程度上導致國家所有權的喪失，這些問題的存在，導致市場調節(jié)機制失靈，人們的節(jié)水意識低下。例如，現(xiàn)在引黃灌溉的水價從0.006元/立方米到0.056元/立方米，平均不足成本的25%，引黃1000立方米的水費只值一瓶飲料的錢，難以調動用戶節(jié)水的積極性，造成水資源極大浪費。我國主要灌區(qū)的渠系利用系數(shù)只有0.4?0.6，即約有一半的水被浪費，引黃灌區(qū)下游輸水損失達30-50%，河西走廊一些渠道，水量損失竟高達60-80%。
2、難以形成有效的節(jié)水管理機制，甚至放縱浪費水資源
有效的節(jié)水管理機制是節(jié)水的關鍵。國際上普遍公認，通過有效的水資源管理，可以節(jié)約50%的用水。高效的節(jié)水機制至少應該包括：經(jīng)濟激勵（懲罰）機制、水權交換機制、合理調配、規(guī)劃、高效配置機制和交換機制，現(xiàn)行的水價政策不利于上述機制的形成，如目前的灌區(qū)收入主要依靠水費，在固定的價格條件下，水費的收入取決于供水量的多少。一些灌區(qū)為了獲得較多的收益，甚至鼓勵多用水，有些灌區(qū)雖然節(jié)約了水，但被無償?shù)卣{給其它部門，無利可圖，嚴重地影響了節(jié)水積極性，不利于節(jié)水機制的形成。
3、灌區(qū)難以維修更新改造
健康的水利工程是充分發(fā)揮水利效益的前提，由于現(xiàn)行的水價太低，甚至不包括固定資產(chǎn)折舊，灌區(qū)工程更新改造由于沒有資金來源而受到威脅，甚至采取了只用不修的“榨取式”的使用方式，導致隱患驟增。據(jù)統(tǒng)計，全國現(xiàn)有220個大型灌區(qū)老化失修，效益不能充分發(fā)揮，全國現(xiàn)有111座大型水庫不同程度地存在險情。僅以渠道工程老化為例，在被調查的373座渠首建筑物中，嚴重老化損壞的占70%，失效的占16%，報廢的占10%，完好的僅占4%。造成老化的原因是多樣的，如自然老化、工程質量存在缺陷、規(guī)劃設計不合理、資金短缺、管理不善等，其中由于管理不善和人為破壞造成老化損壞的占10.9%。如果不對這些老化的工程和設備進行改造和修繕，供水的可持續(xù)性受到嚴重威脅，難以支撐21世紀我國人口對糧食的需求。
正因為如此，必須改革現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)水價政策，根據(jù)農(nóng)業(yè)的實際情況，至少應該保證按成本收費，但實際上據(jù)成本還有一定的距離。
三、水價不能按成本收費原因分析
目前，我國農(nóng)業(yè)水價尚未按成本收費，其原因是有多種，其中主要原因是：
1、習慣勢力
長期以來，由于受水資源是“取之不盡、用之不竭”的傳統(tǒng)思想的影響，在人們的意識深處根本沒有水資源商品性概念，盡管近幾年來，隨著研究的不斷深入和有關專家學者的不斷呼吁，人們對水資源短缺有了一定的認識，對水資源具有商品屬性有了不同程度的認可，但用戶特別是農(nóng)民對此認識還有一定的滯后性，“水從地前過，不用白不用”的思想在短時間內還難以消除，提高水價，盡管在可承受的范圍之內，一時間抵觸情緒很大，接受有一斷過程。#p#分頁標題#e#
2、擔心加重農(nóng)民負擔
農(nóng)民負擔過重，是近年來農(nóng)村出現(xiàn)的突出問題之一，黨中央國務院非常重視，曾多次下文，三令五申要將農(nóng)民的負擔控制在上一年純收入的5%之內。由于長期以來，我們將水費計收作為有償服務行為，收入當做事業(yè)性收費進行管理，有的地方政府將水費納入財政專戶管理，并按預算外資金進行調控，所以，一提及水費問題，就同農(nóng)民負擔結合起來，擔心如果提高水價，會增加農(nóng)民的負擔，與上級的精神相違背，清理行政事業(yè)收費時往往被列為清理和審查對象，導致水費標準難以達到合理水平。
3、有關部門缺乏改革的魄力
水資源是國民經(jīng)濟和人民生活不可缺少的環(huán)境資源和生產(chǎn)生活資料，它涉及到各個方面，水價改革涉及面廣，大有“牽一發(fā)而動全身的”的態(tài)勢，所以，有關部門在對水價改革問題上過于謹慎，特別是由于客觀上存在國發(fā)［1985］94號文，即《關于水利工程水費核訂、計收和管理辦法》，更加束縛了手腳。盡管許多學者對此研究比較深入，也提出了不少對策，可相應的主管部門改革的魄力難以到位，顧慮太多。
4、農(nóng)民的承受能力有限
由于工農(nóng)業(yè)剪刀差的存在，農(nóng)民的收益相對較低，客觀上形成了農(nóng)民的承受能力極其低下。根據(jù)有關學者的推算，一些地區(qū)一畝地收益在200元左右，其中不包括農(nóng)民所投入的勞動，如果將農(nóng)民的勞動折價計算在內，種地的收益實際上是一個負數(shù)。如此低的承受能力，不可能承受過高的水價沖擊，這是農(nóng)業(yè)水價不能提高的最根本原因。
四、水價改革建議
農(nóng)業(yè)水價改革關系到節(jié)水農(nóng)業(yè)是否能夠順利發(fā)展的成敗，因此，在目前我國農(nóng)業(yè)水資源極端短缺的情況下進行水價改革更具有現(xiàn)實意義，為此，作者提出以下建議：
1、加強宣傳和教育，充分認識水資源危機緊迫性，為水價改革奠定輿論基礎
充分發(fā)揮各種宣傳工具作用，讓公民知道我國水資源供需形勢，通過耳聞目染，強化水資源危機意識，使每一個公民有一種危機感。特別是利用好每一年的世界水日（我國為水周），宣傳有關政策方針，讓公民充分地理解水價改革關系到國際民生、關系到國民經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展等重要性，為激發(fā)用戶參與的積極性和水價改革奠定堅實的輿論基礎。
2、準確估計農(nóng)民的可承受能力
所謂的承受能力，是指人們在某種信號的刺激下仍能保持常態(tài)的容忍能力。它有一個最高限，超過這個最高限，人們的心理和行為將會出現(xiàn)異常地變化，如對社會不滿、破壞性行為，甚至游行、示威和暴動等。它包括物質與心理兩個方面。物質承受能力在分析社會綜合承受能力中占有重要地位。在實際應用中，往往從經(jīng)濟承受能力、生活承受能力和歷史承受能力等角度加以考察和研究。對于心理承受能力，目前尚不能準確地用數(shù)量加以描述。但是在水資源價格中絕對不能忽略，在某種程度上來說，它通過經(jīng)濟的影響直接表現(xiàn)在對事物的評價與效果上，它關系到人的情緒、面貌與生產(chǎn)的積極性。在進行水價改革時，應該準確地估計農(nóng)民的可承受能力，包括物質與心理兩個方面，水價改革的幅度應該在可可承受能力范圍之內進行。
3、充分地剖析現(xiàn)行水價政策的利弊，制訂合理的水價辦法
目前，對現(xiàn)行的水價政策分析有很多成果，但主要集中在弊端探析上，這是很片面的，實際上，現(xiàn)行的水價政策也有一定的合理成份，如它具有充分地保護農(nóng)民的利益和水權思想。我們應該全面地研究現(xiàn)行水價的利弊，為制訂合理的水價辦法提供充分地理論和現(xiàn)實依據(jù)。作者認為，新的《水價辦法》也必須充分地考慮這一思想，同時，為了充分地適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，水價制度體現(xiàn)市場經(jīng)濟運作原則，做到成本補償、合理收益，體現(xiàn)一般商品的價值規(guī)律?？紤]農(nóng)業(yè)的具體狀況，可以對農(nóng)業(yè)糧食作物按完全供水成本核定，經(jīng)濟作物要加一定的利潤；在此基礎上，實行動態(tài)水價和超計劃累進加價制度，建立科學的水價體系，確保地表水、地下水及降水聯(lián)調機制順利實施。
4、制定合理的水價目標，分步實施
合理的水價目標也是水價改革的方向。國務院頒布實施的《水利產(chǎn)業(yè)政策》對此進行了綱領性概括。合理水價目標制訂應充分地考慮成本核算的會計學、環(huán)境會計學以及宏觀經(jīng)濟學，在充分地測算基礎上加以確定，目標確定以后，分階段性地予以實施，同時搞好收費體制的改革。
5、將用戶作為主體參與水價的改革
農(nóng)業(yè)水價的改革，最終通過用戶的支持得以失陷，用戶是水價改革的主力軍。我們過去水價的改革，大多采取由上而下的策略，完全忽視用戶的作用，用戶只是被動的參與者，其積極性被無情的抹殺，其意見和建議也難以得到反饋和重視，常常因阻力太大產(chǎn)生不良效果，我們應該吸取這方面的教訓。
所以，我們在進行水價改革時，應該將用戶作為主體參與其中，建立用戶參與管理決策的民主管理機制，這可以從兩個方面進行考慮，（1）按照《價格法》有關規(guī)定，用戶參與“聽證會”，充分地發(fā)表自己的意見，作為為決策層參考的依據(jù)；（2）建立供水公司+用水者協(xié)會的管理模式，用水協(xié)會作為用戶的代表直接參與水價的談判，目前在我國江蘇、山東、安徽、河南和河北等五省進行的新型的經(jīng)濟自立灌排區(qū)試點值得關注與探討。所謂的經(jīng)濟自立灌排區(qū)，是指在水利界限清晰、相對獨立的灌排區(qū)上建立的旨在逐步減少并最終消除對政府財政依賴、按照市場經(jīng)濟體制自主經(jīng)營、獨立核算、經(jīng)濟上自負盈虧、管理與服務相結合的、強調民眾參與的、非贏利的經(jīng)濟實體，試點單位表明，用戶作為水價制訂參與者發(fā)揮了重要積極作用，效果較為明顯。
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