11月12日，一群中華秋沙鴨在江西修河上空飛行。初冬，江西鄱陽(yáng)湖水系修河陸續(xù)飛來(lái)30余只越冬的國(guó)家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物中華秋沙鴨。連續(xù)多年，成群的中華秋沙鴨都會(huì)來(lái)此越冬。
我國(guó)濕地保護(hù)立法、特別是濕地保護(hù)國(guó)家層面的立法，一直為社會(huì)有關(guān)方面及公眾所矚目。如今，當(dāng)大約始于8年前、數(shù)易其稿的國(guó)家層面的濕地保護(hù)條例還被翹首以待時(shí)，國(guó)家林業(yè)局轉(zhuǎn)而尋求部門規(guī)章的出臺(tái)，既顯示了濕地保護(hù)對(duì)法律支持的急迫性，也再次透出國(guó)家濕地保護(hù)條例出臺(tái)的艱難與時(shí)間上的暫無(wú)定期。
11月13日，本報(bào)記者從國(guó)家林業(yè)局濕地保護(hù)管理中心了解到，目前對(duì)濕地保護(hù)條例征求意見(jiàn)稿，部門之間分歧較大，還有待于進(jìn)一步溝通與協(xié)調(diào)。
用該中心一位人士的話說(shuō)：“在條例出來(lái)之前，搞個(gè)部門規(guī)章先用著。濕地保護(hù)管理急需法律依據(jù)，有總比沒(méi)有好。”這也許就是國(guó)家林業(yè)局起草《濕地保護(hù)管理規(guī)定(征求意見(jiàn)稿)》的原因。
濕地面臨諸多威脅
即使讀者對(duì)濕地所知甚少，也可能耳熟于對(duì)其“地球之腎”的比喻。與森林、海洋并稱為地球三大生態(tài)系統(tǒng)的濕地，以其獨(dú)特的生態(tài)功能，在調(diào)節(jié)氣候、凈化水質(zhì)、保護(hù)物種、凈污除垢、蓄水防洪、抵御災(zāi)害等方面發(fā)揮著極為重要的作用。
中國(guó)濕地面積位居亞洲第一、世界第四，占全球濕地的10%。在各地各部門的努力下，目前我國(guó)已建有各級(jí)濕地自然保護(hù)區(qū)550多處，國(guó)際重要濕地30余處。國(guó)家和地方濕地公園200余處。
但我國(guó)濕地保護(hù)狀況并不樂(lè)觀甚至頻頻“告急”。即使是較為樂(lè)觀的官方數(shù)據(jù)，也稱只有約一半的自然濕地受到了較為有效的保護(hù)。
今年2月2日“世界濕地日”當(dāng)天，中科院遙感應(yīng)用研究所發(fā)布報(bào)告指出，30年來(lái)，我國(guó)濕地自然保護(hù)區(qū)內(nèi)濕地面積總體呈下降趨勢(shì)，總凈減少面積8152.47平方公里，占全國(guó)濕地總凈減少量的9%。
國(guó)家林業(yè)局一位官員曾表示，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城市化進(jìn)程加快的形勢(shì)下，我國(guó)濕地遭受著開(kāi)墾與改造、污染、泥沙淤積和水資源不合理利用等諸多威脅。濕地生態(tài)退化趨勢(shì)仍在繼續(xù)。一些地方濕地面積在不斷減少，或是面積未減少，但濕地效益和功能仍在下降。大量的改變濕地功能、用途的不合理利用活動(dòng)不但得不到有效控制，而且在繼續(xù)加劇加重。
國(guó)家立法“破冰”艱難
如果說(shuō)上述種種威脅使?jié)竦卦馐苊黠@的“創(chuàng)痛”，實(shí)際上濕地還有另一種“隱痛”——那就是保護(hù)管理上的立法滯后。
2009年6月，當(dāng)醞釀多年、經(jīng)過(guò)多方征求意見(jiàn)的《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)條例(送審稿)》，只待修改完善、報(bào)送國(guó)務(wù)院法制辦之時(shí)，本報(bào)記者曾寫(xiě)下滿懷希望的報(bào)道。但轉(zhuǎn)眼3年有余，該條例仍是“但聞樓上有人聲，不見(jiàn)有人下樓來(lái)。”
記者了解到，從國(guó)家林業(yè)局方面，2004年起就開(kāi)始著手該條例的立法工作。其間經(jīng)過(guò)多方征求意見(jiàn)，數(shù)易其稿。遠(yuǎn)的不說(shuō)，就在2009年將送審稿報(bào)國(guó)務(wù)院法制辦后，2011年又出一稿，再次征求意見(jiàn)。雖然這次沒(méi)有再報(bào)國(guó)務(wù)院法制辦，但期間與之共同研究很多次。“整個(gè)立法過(guò)程中，國(guó)務(wù)院法制辦非常支持我們。但部門間的分歧很大。”國(guó)家林業(yè)局濕地保護(hù)管理中心一位人士說(shuō)。
如果讀者熟悉我國(guó)立法中部門間的博弈，對(duì)這些分歧很容易理解。據(jù)一位知情人透露，征求意見(jiàn)時(shí)，有的部門只說(shuō)，現(xiàn)在法律法規(guī)都有了，沒(méi)有必要再搞濕地的專門立法，其余具體問(wèn)題就不再談了。還有的部門會(huì)說(shuō)，你只要不把我的某種審批權(quán)拿走，怎么都行。一位參加過(guò)討論的人士曾向記者表示，“能和你談到這么具體的問(wèn)題，應(yīng)該算是略好的了。”
據(jù)了解，在我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)如土地法、水法、野生動(dòng)物保護(hù)法等，對(duì)濕地構(gòu)成要素的土地、水、野生動(dòng)植物等單項(xiàng)資源的保護(hù)利用是有所規(guī)制，但濕地是一個(gè)綜合的生態(tài)系統(tǒng)，相關(guān)法律規(guī)定沒(méi)有對(duì)濕地的整體性考慮。目前為止，我國(guó)還沒(méi)有哪部法律對(duì)“濕地”作出明確定義，更沒(méi)有專門的濕地保護(hù)內(nèi)容。
以我國(guó)土地管理法為例，該法只將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。一位相關(guān)人士以此法為例調(diào)侃說(shuō)，“按照土地法，濕地屬‘未利用地’,那就可勁兒開(kāi)發(fā)唄！”
濕地不同于荒灘
前述國(guó)家林業(yè)局官員在一相關(guān)會(huì)議上曾指出，在有限的國(guó)土開(kāi)發(fā)空間格局中，濕地在土地利用方式的競(jìng)爭(zhēng)中始終處于劣勢(shì)的地位沒(méi)有改變。一直以來(lái)，原生、自然濕地多被定義為“荒灘”、“荒水”，在現(xiàn)行土地分類中被列入了“未利用地”，往往成為保障耕地、建設(shè)用地、林地等的犧牲品，直接導(dǎo)致了濕地面積銳減。
此前國(guó)家濕地辦一位參與濕地立法工作的人士在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，由于立法滯后，許多濕地保護(hù)管理制度雖然也在推動(dòng)，但始終未建立起來(lái)。如濕地占補(bǔ)平衡、生態(tài)補(bǔ)償、補(bǔ)水、用途審批、濕地恢復(fù)、調(diào)查監(jiān)測(cè)、國(guó)家濕地保護(hù)規(guī)劃制度等等。“這些基本的重要制度缺失，保護(hù)效果可想而知。”
在國(guó)家立法“破冰”艱難之時(shí)，濕地保護(hù)地方立法不斷推進(jìn)。據(jù)悉，目前已有14個(gè)省市出臺(tái)了條例，還有幾個(gè)省市正積極進(jìn)行。地方為濕地保護(hù)專門立法的隊(duì)伍不斷擴(kuò)大，每年都會(huì)增加幾個(gè)省市。
國(guó)家林業(yè)局目前征求意見(jiàn)的《規(guī)定》，借鑒了國(guó)際和國(guó)內(nèi)地方濕地保護(hù)立法的經(jīng)驗(yàn)，也征求了相關(guān)部門的意見(jiàn)。記者被告知，相比條例，部門制定規(guī)章簡(jiǎn)單、容易許多，不會(huì)涉及很多其他部門。從出臺(tái)時(shí)間上講也會(huì)快很多。
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